Rechtmatigheidsverantwoording: waar gemeenten op vastlopen

Sinds verslagjaar 2023 legt je college in de jaarrekening zelf verantwoording af over de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. Niet langer de accountant, maar het college zet zijn handtekening onder die conclusie. Die verschuiving is geregeld via de Wet versterking decentrale rekenkamers.

Drie jaar later blijkt dat geen formaliteit. Uit de Benchmark Rechtmatigheidsverantwoording 2024 van adviesbureau Exilo, die 86 gemeenten onderzocht, kwam naar voren dat nog maar 37% van hen concludeerde rechtmatig te hebben gehandeld. Een jaar eerder was dat 45%.

Datzelfde onderzoek liet zien dat geen enkele van de 86 onderzochte gemeenten het voorgeschreven verantwoordingsmodel volledig correct toepaste. Negen gemeenten hergebruikten het model van het jaar ervoor en bij vijftien gemeenten stond het accountantsverslag niet openbaar op de website.

Inmiddels is de lat hoger gelegd. Vanaf verslagjaar 2025 daalde de maximale verantwoordingsgrens in het BBV en het BADO van 3% naar 2%. De jaarrekening 2025 was daarmee de eerste die je onder het nieuwe regime hebt opgesteld. In dit artikel lees je wat er precies veranderde en hoe je je werkwijze zo inricht dat de verantwoording geen jaarlijkse reconstructie wordt.

Belangrijkste punten

• Van de 86 onderzochte gemeenten concludeerde 37% dat het financieel handelen rechtmatig was, tegen 45% een jaar eerder.
• Vanaf verslagjaar 2025 is de maximale verantwoordingsgrens 2% van de totale lasten, exclusief toevoegingen aan de reserves.
• Fouten en onzekerheden tel je bij elkaar op om te bepalen of je boven de verantwoordingsgrens uitkomt.
• Aanbestedingen blijven een belangrijke bron van onrechtmatigheden.
• Je hebt controle en bewijsvoering nodig gedurende het hele jaar, niet een reconstructie tijdens het opstellen van de jaarrekening.

Wat is de rechtmatigheidsverantwoording?

Sinds verslagjaar 2023 legt het college via de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening verantwoording af over de financiële rechtmatigheid. De verantwoording vertelt de raad of de baten, lasten en balansmutaties tot stand kwamen in overeenstemming met:

• de door de raad vastgestelde begroting;
• relevante wet- en regelgeving en gemeentelijke verordeningen;
• regels die misbruik en oneigenlijk gebruik van publiek geld moeten voorkomen.

Het college stelt de verantwoording op. De accountant controleert of de jaarrekening, inclusief die verantwoording, een getrouw beeld geeft.

Het doel is dat de raad het college kan controleren. De verantwoording zou raadsleden moeten helpen begrijpen wat er misging, waarom dat gebeurde en wat het college doet om herhaling te voorkomen.

Deze verschuiving is geregeld via de Wet versterking decentrale rekenkamers, die per 1 januari 2023 in werking trad. De rechtmatigheidsverantwoording kwam daar via een nota van wijziging in terecht, omdat de aanpassingen van de Gemeentewet en Provinciewet beperkt en technisch van aard waren.

Waarom worstelen gemeenten er nog mee?

Financiële druk vergroot het risico

Gemeenten maken lastige keuzes onder budgettaire druk. Dat betekent regelmatig besluiten onder tijdsdruk, uitgaven die boven de vastgestelde begroting uitkomen of activiteiten die worden uitgesteld.

In het onderzoek van Exilo rapporteerden alle onderzochte gemeenten begrotingsonrechtmatigheden. Gemeenten worden dus beter in het signaleren ervan, maar de onrechtmatigheden ontstaan sneller dan ze worden opgelost.

De opgave is om te achterhalen waar problemen het systeem binnenkomen en ze aan te pakken voordat het begrotingsfouten worden. Veelvoorkomende oorzaken: zwakke budgetbewaking, onduidelijke verantwoordelijkheden, late begrotingswijzigingen en te weinig afstemming tussen besluitvorming en de financiële kolom.

Meer rapporteren is niet hetzelfde als beter verantwoorden

Het aandeel gemeenten dat onrechtmatigheden boven de verantwoordingsgrens rapporteert, steeg naar 63% (in 2023: 55%). De verantwoording wordt dus consistenter toegepast. Dat betekent alleen niet dat er ook meer wordt bijgestuurd.

Exilo signaleert een risico dat hier direct uit voortkomt: als onrechtmatigheid overal voorkomt, wordt het al snel gezien als normaal in plaats van als iets om op te lossen. Bij de behandeling van de jaarstukken komt de rechtmatigheidsverantwoording bovendien nauwelijks ter sprake, ook niet als de conclusie "niet rechtmatig" luidt.

Je kunt dat voorkomen door de informatie zo te presenteren dat het gesprek in de raad op gang komt. Leg per wezenlijke bevinding uit:

• wat er gebeurde en om welk bedrag het gaat;
• welke regel, welk budget of welke voorwaarde niet is gevolgd;
• waarom de beheersmaatregel niet werkte;
• of het college de positie had geautoriseerd of gecorrigeerd;
• welke actie herhaling voorkomt.

Het systeem is lastig consistent toe te passen

Gemeenten begonnen met de rechtmatigheidsverantwoording over 2023 voordat alle onderliggende regels definitief waren. Dat gaf onduidelijkheid over hoe de verantwoording en de controle in de praktijk moesten werken.

Daardoor liepen interpretaties uiteen, tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en accountants. Dat verklaart mede waarom geen van de 86 onderzochte gemeenten het model volledig correct toepaste.

Nu het kader wel staat, is het verstandig je proces daar opnieuw langs te leggen in plaats van door te werken met de werkwijze uit de overgangsperiode.

Wat veranderde er in BBV en BADO?

De herziene regels maken het juridische kader compleet en raken zowel je eigen verantwoording als de accountantscontrole.

Wijziging	Wat het betekent voor je gemeente
Maximale verantwoordingsgrens van 2%	De raad stelt de grens voor het rapporteren van rechtmatigheidsfouten en onzekerheden vast op maximaal 2% van de totale lasten. Een lager percentage mag.
Toevoegingen aan reserves tellen niet mee	Je berekent de grens over de totale lasten zonder de toevoegingen aan de reserves. Dat levert vaak een lager bedrag op dan onder de oude methode.
Fouten en onzekerheden tellen samen	Tel bekende rechtmatigheidsfouten op bij transacties waarvan het college de rechtmatigheid niet met zekerheid kan vaststellen. Komt het totaal boven de grens, dan neem je het op in de verantwoording.
De toelichting moet de reactie beschrijven	Het college licht de rechtmatigheid nader toe en beschrijft welke maatregelen het neemt om fouten en onzekerheden in de toekomst te voorkomen.
Goedkeuringstolerantie van 2% voor de accountant	Onder het BADO telt de accountant materiële fouten en controleonzekerheden bij elkaar op en toetst die aan een tolerantie van 2%. Dit gaat over het oordeel bij de jaarrekening en staat los van jouw verantwoordingsgrens.

Let op dat verantwoordingsgrens en goedkeuringstolerantie twee verschillende dingen zijn. Ze worden in de praktijk regelmatig door elkaar gehaald, terwijl ze een andere functie hebben en bij een ander orgaan liggen.

Zo versterk je de rechtmatigheid

Actualiseer de kaders en het controleplan

Controleer eerst of de gemeente deze documenten heeft bijgewerkt:

• de financiële verordening;
• de verantwoordingsgrens;
• de rapporteringsgrens;
• het normenkader;
• het interne controleplan;
• het model voor de verantwoording en de bijbehorende sjablonen.

Je normenkader benoemt de externe wetgeving en lokale regels die je financiële transacties raken. Het interne controleplan beschrijft vervolgens hoe de organisatie toetst of die regels worden nageleefd.

Betrek daarbij de actuele NBA-handreiking voor de controle. Die is geschreven voor accountants, maar helpt je controllers begrijpen welk bewijs en welke presentatie de controle zal onderzoeken. (Zie redactienotities.)

Richt je op aanbestedingsrisico

Aanbestedingen zijn al jaren een van de grootste bronnen van onrechtmatigheid. Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels is bij gemeenten met een niet-goedkeurende verklaring vrijwel altijd de reden. Problemen ontstaan vaak als je organisatie:

• de verkeerde aanbestedingsprocedure gebruikt;
• een contract verlengt of wijzigt zonder toets;
• samenhangende inkopen opknipt en de gezamenlijke waarde niet meeweegt;
• niet kan onderbouwen waarom een bepaalde procedure of leverancier is gekozen;
• start met de uitvoering voordat de vereiste goedkeuring rond is.

Aanbestedingsrechtmatigheid vraagt dus om bewaking gedurende de hele contractcyclus. Leg de geraamde contractwaarde, de geldende drempel, de gekozen procedure, de goedkeuring en de motivering van een eventuele uitzondering vast vóórdat je verplichtingen aangaat.

Koppel begrotingswijzigingen aan formele besluiten

Begrotingsonrechtmatigheden vallen vaak pas bij de jaarafsluiting op, terwijl ze veel eerder ontstaan.

Zodra de uitgaven boven de vastgestelde begroting dreigen uit te komen, bepaal je of het college of de raad een begrotingswijziging moet vaststellen. Leg dat besluit vast en informeer de financiële kolom meteen. Een goed dossier laat zien:

• de oorspronkelijk vastgestelde begroting;
• de ontwikkeling die de druk veroorzaakte;
• het bedrag waar het om gaat;
• wie de reactie heeft geautoriseerd;
• wanneer de raad de begroting heeft gewijzigd;
• eventuele voorwaarden of vervolgacties.

Verzamel bewijs gedurende het hele jaar

Je financiële systeem bevat de transacties, maar zelden de volledige bestuurlijke geschiedenis erachter.

Onderbouwing zit verspreid over inkoopdossiers, collegevoorstellen, raadsstukken, goedkeuringen per e-mail en losse actielijsten. Daardoor verloopt de jaarlijkse toets traag en groeit de kans op hiaten, simpelweg omdat je alles in korte tijd bij elkaar moet zoeken.

Richt een gedeelde bewijsstructuur in die wezenlijke transacties en bevindingen koppelt aan hun brondocumenten. Maak afspraken over naamgeving, eigenaarschap en bewaartermijnen, zodat controllers en accountants het bewijs kunnen vinden zonder iedereen persoonlijk te moeten benaderen.

Houd interne bevindingen zichtbaar

Een bevinding uit de interne controle hoort niet in een spreadsheet te verdwijnen tot de jaarrekening wordt opgesteld. Gebruik een centraal bevindingenregister met de omvang van de afwijking, wat het onrechtmatig maakt, hoe je ermee omgaat, wie verantwoordelijk is en welke actie volgt.

Bespreek dat register gedurende het jaar en actualiseer de status, zodat zichtbaar is wat is opgelost. Zo houdt het college tijd om processen te corrigeren, begrotingswijzigingen voor te stellen en de beheersing te versterken vóór de deadline.

Hoe vastlegging van besluiten de rechtmatigheid ondersteunt

Vergadersoftware vervangt geen inkoopbeheersing, financieel systeem of professionele oordeelsvorming. Het bewaart wel het bewijs over hoe college en raad tot besluiten kwamen. Een betrouwbaar besluitdossier verbindt:

• het voorstel en de financiële onderbouwing;
• het bevoegde orgaan;
• de definitieve tekst van het besluit;
• amendementen en stemuitslagen;
• de datum van vaststelling;
• toegewezen acties en deadlines;
• gepubliceerde stukken en de opvolging.

Dat helpt als een controller moet vaststellen of de raad een begrotingswijziging heeft geautoriseerd, een onrechtmatigheid heeft aanvaard of het college opdracht gaf tot correctie. Alles op één plek, zodat niemand achteraf hoeft te reconstrueren wie wat wanneer besloot.

Best practices voor een sterkere verantwoording

• Begin vóór de jaarafsluiting. Bespreek je bevindingen per kwartaal en informeer het college over opkomende risico's.
• Gebruik het juiste kader. Controleer het model voor het verslagjaar, de BBV-eisen en de lokale grenzen voordat je begint met opstellen.
• Wijs eigenaren aan. Geef elke wezenlijke bevinding een naam met verantwoordelijkheid voor onderzoek en correctie.
• Bewaar bewijs bij de bron. Leg goedkeuringen, berekeningen en besluitdocumenten vast op het moment zelf.
• Leg oorzaak en verbetering uit. Vertel de raad waarom de onrechtmatigheid ontstond en hoe het college herhaling voorkomt.
• Voer het politieke gesprek. Geef de raad de gelegenheid het college te bevragen, in plaats van de verantwoording voor kennisgeving aan te nemen.
• Verbind je systemen. Koppel financiële bevindingen aan inkoopdossiers, vergaderstukken en formele besluiten.

Veelgestelde vragen

Moet elke gemeente de verantwoordingsgrens op 2% zetten?

Nee. De raad mag via de financiële verordening een lagere grens vaststellen. Wat vaststaat, is het maximum: vanaf verslagjaar 2025 mag de grens niet hoger zijn dan 2% van de totale lasten, exclusief toevoegingen aan de reserves.

Gelden de wijzigingen ook voor gemeenschappelijke regelingen?

De wijzigingen in BBV en BADO gelden voor gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Neem je deel aan gemeenschappelijke regelingen, controleer dan of die hun kader en verantwoordingsgrens ook hebben aangepast aan het nieuwe maximum.

Wat gebeurt er als de verantwoording materieel onjuist blijkt?

Dan geeft de accountant een oordeel met beperking of een afkeurend oordeel bij de jaarrekening. Dat leidt tot vragen vanuit de raad, mogelijk tot navraag door de rekenkamer en in sommige gevallen tot aandacht vanuit de provincie als financieel toezichthouder. Naast die formele gevolgen bemoeilijkt het toekomstige begrotingsbesprekingen en tast het het vertrouwen aan bij raadsleden en inwoners.

Leg besluiten vast en toon verantwoording aan

Goede vastlegging van besluitvorming ondersteunt dat werk. Een centraal vergader- en besluitplatform als iBabs bewaart voorstellen, besluiten, goedkeuringen en vervolgacties in een gestructureerd dossier. Naast stevige financiële beheersing geeft dat controllers, raadsleden en accountants een helderder beeld van wat de raad besloot, waarom, en wat er daarna gebeurde. Dat ontzorgt de organisatie precies op het moment dat de druk het hoogst is.

Ontdek iBabs

Bronnen en verder lezen

• Exilo, Benchmark Rechtmatigheidsverantwoording 2024
• Accountant.nl, Benchmark: rechtmatigheid gemeenten staat onder druk
• Eerste Kamer, Wet versterking decentrale rekenkamers (35.298)
• Rijksoverheid, Notitie De eerste ervaringen met de rechtmatigheidsverantwoording
• Binnenlands Bestuur, Niemand ligt serieus wakker van oordeel onrechtmatig
• VNG, modelverordeningen n.a.v. Wet versterking decentrale rekenkamers